Verwaltungsprozesse Münster

Im Leitfaden: 1.2 Ausgangssituation und 4.1.1 Informationsanforderungen

IST-Prozesse

Planung

In erster Linie ist vor jeder Maßnahme zu prüfen, ob die Leistung in Eigenarbeit oder in Fremdarbeit erfolgt. Dazu werden für die Planung Informationen über den Zustand und die anlagentechnischen Daten aller Anlagen im betroffenen Bereich benötigt. Diese werden ausführlich dokumentiert und analysiert. Die Analyse der Daten lässt auf mögliche Maßnahmenvarianten schließen, welche alle auf der Basis des baulichen Zustandes, der betrieblichen und der betriebswirtschaftlichen Randbedingungen zu prüfen sind. Die Entscheidung, welche Variante sinnvoll für die geplante Maßnahme ist, muss nachvollziehbar begründet und dokumentiert sein. Damit in der Stadtverwaltung alle beteiligten Ämter gleichermaßen informiert sind, werden regelmäßig Amtsumläufe mit den aktuellen Informationen zu einer Maßnahme verteilt. Regelmäßige Abstimmungstermine erlauben es den beteiligten Ämtern Verbesserungsvorschläge und Änderungswünsche mit ein zu bringen. Ist eine Maßnahme soweit festgelegt und durchgeplant, erfolgt im nächsten Schritt die Kostenermittlung. Kommt es zu Kostenänderungen, müssen diese unverzüglich bekannt gegeben werden. Vorab ist vor jeder Maßnahme noch eine Kampfmitteluntersuchung durchzuführen. Natürlich muss auch ein rechtzeitiger Bürgerinformationsfluss laufen. Damit amtsintern alle Mitarbeitenden über laufende Maßnahmen informiert sind, werden regelmäßig Projektkonferenzen, die zum Beispiel über die geplante Laufzeit oder möglichen Änderungen informieren, angesetzt.

Für die Planung einer Maßnahme muss zu Beginn der Bedarf erläutert werden. Kurz gesagt: Was soll gemacht werden? In Frage kommen zum Beispiel eine Neuerschließung, ein Umbau oder ein Ausbau von Verkehrsflächen und -anlagen, ein hydraulischer Sanierungsbedarf von Abwasseranlagen, oder sonstige Maßnahmen, die durch gesetzliche Änderungen, dem Abwasserkonzept, aus den betrieblichen Anforderungen oder durch den Betrieb ermittelter Sanierungsbedarf abgeleitet werden.

Das Arbeitsprogramm für eine Maßnahme sieht letztendlich eine frühzeitige Abstimmung der Fragen zur Finanzierung (investiv / konsumtiv) und zum Restwert mit der Anlagenbuchhaltung vor. Zusätzlicher Abstimmungsbedarf gibt es bei den Anlagen der Stadtentwässerung, wenn diese zum Beispiel ins Abwasserkonzept aufgenommen werden sollen. Ein nächster Schritt ist die Meldung der neuen Maßnahme oder des neuen Projektes an das Projektcontrolling der Stadt Münster. Im Anschluss erfolgt die Anmeldung zum Bauprogramm und zur Haushaltsplanung durch Eingabe der Kostenschätzung und des Terminrahmens in IMSware.

Nun geht es in die Vorentwurfsplanung und die Erstellung eines Bebauungsplanes über. Hier wird genau definiert, um was für eine Maßnahme es sich handelt und welche Infrastrukturanlage betroffen ist. Daraus lassen sich die benötigten Mitarbeitenden ableiten, die sich wiederum in einem Startgespräch mit einander austauschen und zu dem aktuellen Sachstand informieren. Im Nachgang wird der Entwurf zur weiteren Planung erstellt. Gleichzeitig erfolgt die Prüfung der Verrechnungseinheit zu Straßenbaumaßnahmen, die Erstellung der Verrechnungseinheit zu Entwässerungsmaßnahmen und welche Refinanzierungsmöglichkeiten in Frage kommen. Die festgelegten Punkte werden ausführlich in einer tiefbautechnischen Stellungnahme mit Informationen über die tiefbautechnische und richtlinienkonforme Umsetzung, die technische Unterhaltung der Anlagen, die Kosten und die Wirtschaftlichkeit im Rahmen des Baus und des Betriebes und die Anforderungen der Stadtwerke Münsters niedergeschrieben. Für die Konkretisierung und die Abstimmung der Entwurfsplanung finden interne sowie externe Abstimmungen mit den Projektbeteiligten statt. Unter Berücksichtigung aller gesetzlichen Regelungen kann die Genehmigungsplanung und die Ausführungsplanung durchgeführt werden. Mit dem Baubeschluss kann dann die geplante Maßnahme starten. Wichtig ist, dass während des ganzen Prozesses eine Bauakte geführt und gepflegt wird.

Im Folgenden werden die für die drei Infrastrukturanlagen relevanten Prozesse der Stadt Münster erläutert. Diese sind für andere Kommunen nicht zwingend übertragbar, aber es sind sicherlich gewisse Parallelen vorhanden. Im vierten Arbeitspaket werden die Prozesse hinsichtlich der Ressourcenoptimierung diskutiert und wenn möglich angepasst. Andere Kommunen bekommen so die Möglichkeit, über mögliche interne Prozessanpassungen nachzudenken und diese intern anzustoßen.

Die Prozesse der Stadt Münster richten sich nach den Leistungsphasen der HOAI. Die untenstehende Abbildung (siehe Abbildung zu den Leistungsphasen nach HOAI) listet die einzelnen Leistungsphasen zur Übersicht kurz auf.

Die Leistungsphasen nach HOAI (PlanRadar (2022): HOAI Leistungsphasen beim Architekt: Alle wichtigen Fakten. Online unter: https://www.planradar.com/de/leistungsphasen-architekt-das-architektenhonorar-unter-der-lupe/.)

Die Stadt Münster hat im Zuge des RekoTi Forschungsprojektes ihre Prozesse aktualisiert und übersichtlich in mehreren Diagrammen dargestellt. Berücksichtigt wurden der Verkehrsflächen-, der Kanal- und der Brückenbau.

Zu Beginn werden die zwei IST-Prozesse zur Planung kurz dargestellt und erläutert (siehe nachstehende Abbildungen). Das zweite Diagramm bezieht sich explizit auf den Konstruktiven Ingenieurbau der Stadt Münster.

Die Planung - Der IST-Prozess (Quelle: Darstellung der Stadt Münster)

In dem IST-Prozess der Planung für die Verkehrsinfrastrauktur und der Wasserwirtschaft lassen sich die HOAI Leistungsphasen 1 bis 5 darstellen. In diesen einzelnen Leistungsphasen laufen mehrere Absprachen und Prüfungen mit anderen Ämtern sowie Dritten ab. Auffallend ist die weitesgehend analoge Arbeit. Aufgrund der Aufbewahrungsfrist von Bauakten bewährt sich diese Art des Arbeits bislang. Zukünftig müssen aber digitale Lösungen gefunden werden.

Die Planung im Konstruktiven Ingenieurbau - Der IST-Prozess (Quelle: Darstellung der Stadt Münster)

In dem IST-Planungsprozess des Konstruktivem Ingenieurbaus lassen sich die HOAI Leistungsphasen 1 bis 6 darstellen. Auch hier finden regelmäßig Abstimmungen und Prüfungen hinsichtliches des Amtsumlaufes mit anderen Ämtern und Dritten statt. Das Besondere im Konstruktivem Ingenieurbau ist die Beauftragung eines Ingenieurbüros vor die Vorplanung der Maßnahme. Auch die Entwurfsplanung sowie die Ausführungsplanung kann bei Bedarf über ein Ingenieurbüro erfolgen.

Ausschreibung

Eine stadtinterne relevante Vorschrift ist die Geschäftsanweisung „Vergaben“, welche die Vergaben von Lieferungen, Dienstleistungen, freiberuflichen Leistungen und Bauleistungen auf der Basis der in der folgenden Tabelle stehenden Rechtsgrundlagen regelt.

Tabelle: Rechtsgrundlage zum Thema Vergabe (Quelle: Stadt Münster (2015): Geschäftsanweisung Ausschreibungen und Vergaben (GA Ausschreibungen und Vergaben).)

	Nationale Vergabeverfahren	EU-weite Vergabeverfahren
Liefer- und Dienstleistungen	UVgO	VgV
Freiberufliche Leistungen	UVgO	VgV
Bauleistungen	VOB/A	VOB/A EU

Die Geschäftsanweisung der Stadt Münster definiert zusätzlich acht Vergabegrundsätze. Besonders der 8. Vergabegrundsatz ist für das Forschungsprojekt „RekoTi“ von Bedeutung. Dieser Grundsatz befasst sich mit den Grundsätzen der nachhaltigen Beschaffung im Bereich der Umwelt, Energieeffizienz und Gesundheit sowie sozialen Kriterien.

Die daraus folgende Abwicklung der Ausschreibung lässt sich in folgende Verfahrensschritte darstellen (siehe nachfolgende Tabelle):

Tabelle: Die Abwicklung der Ausschreibung (Quelle: Stadt Münster (2015): Geschäftsanweisung Ausschreibungen und Vergaben (GA Ausschreibungen und Vergaben).)

	Verfahrensschritte	Zuständigkeiten
1.	Erstellen der Leistungsbeschreibung, Definition der Eignungsanforderungen, gegebenenfalls Bieterlisten, Erstellen der technischen Verbindungen	Beschaffungsstellen
2.	Formale Eingangsprüfung der Unterlagen der Beschaffungsstelle	Zentrales Vergabemanagement
3.	Vervollständigung der Ausschreibungsunterlagen / Anlegen der elektronischen Vergabeakte / Vertragsunterlagen	Zentrales Vergabemanagement
4.	Bekanntmachung / Veröffentlichung und Angebotsaufforderung	Zentrales Vergabemanagement
5.	Durchführung der Bieterkommunikation	Zentrales Vergabemanagement
6.	Angebotseröffnung	Zentrales Vergabemanagement
7.	Durchführung sämtlicher Bekanntmachungen / Veröffentlichungen nach Aufforderung durch die Beschaffungsstellen	Zentrales Vergabemanagement
8.	Formale Prüfung der Angebote (1. Teil)	Zentrales Vergabemanagement
9.	Rechnerische Prüfung der Angebote	Zentrales Vergabemanagement
10.	Erstellen des Preisspiegels	Zentrales Vergabemanagement
11.	Abschließende Prüfung und Wertung (2. Teil: formal sowie fachlich, Eignung, Preis) der Angebote sowie Vergabevorschlag, Zuschlagserteilung	Beschaffungsstellen
12.	Gegebenenfalls Bekanntmachung eines vergebenen Auftrages / Archivierung	Zentrales Vergabemanagement /     Beschaffungsstellen

Damit ist die Abwicklung aber nicht vollständig abgeschlossen. Die Stadt Münster muss für die Ausschüsse / Gremien Vorlagen erstellen und bei größere Summen eine elektronische Vergabe durchführen. Außerdem muss die Vergabe mittels eines Vergabevermerks ausführlich dokumentiert werden. Bei Vergaben von Seiten der Stadt Münster muss außerdem das Amt für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision mit in den Prozess einbezogen werden. Das bedeutet, dass an dieser Stelle die Mitzeichnungspflicht und die Informationspflicht greift. Zusätzlich entscheidet das Amt für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision bei der Zuschlagserteilung und bei der Auftragserteilung mit.

Als nächstes folgen die zwei ausgearbeiteten Diagramme zu den IST-Prozessen innerhalb der Ausschreibung (siehe nachfolgende Abbildungen). Auch hier bezieht sich das zweite Diagramm ausschließlich auf den Konstruktiven Ingenieurbau der Stadt Münster.

Die Voraussetzung für eine Ausschreibung ist eine eindeutige und erschöpfende Beschreibung des Leistungsumfanges (Leistungsverzeichnis), damit eine einwandfreie und genaue Preisermittlung für den Bietenden möglich ist. Die anschließende Vergabe von Aufträgen erfolgt gemeinsam mit der Bedarfs- und/oder Ausführungsstelle der Stadt Münster. Mit der Auswahl des wirtschaftlichsten Angebotes, erfolgt zeitgleich die Anfertigung des Vergabevermerks.

Die Ausschreibung - Der IST-Prozess (Quelle: Darstellung der Stadt Münster)

Der IST-Prozess im Bereich der Ausschreibung für Kanal- und Straßenbaumaßnahmen ist im Gegensatz zu dem Planungsprozess kompakter darstellbar. In diesem Prozess arbeitet die Bedarfsstelle hauptsächlich mit der Ausschreibungsabteilung und ggfs. mit den Trägern öffentlicher Belange zusammen. Besonders intensiv kommuniziert die Bedarfstelle mit der Ausschreibungsabteilung und diese wiederum mit der Zentralen Vergabestelle der Stadt Münster, da diese für die Zusammenstellung und die Prüfung der Veragbeunterlagen und für die anschließende Veröffentlichung der Ausschreibung zuständig ist. Die Bedarfsstelle steht für Rückfragen permanent zur Verfügung. Das formale Vergabeverfahren läuft über die digitale Vergabeplattform. Anschließend erfolgt nach Prüfung der Angebote die Auftragsvergabe.

Die Ausschreibung im Konstruktivem Ingenieurbau - Der IST-Prozess (Quelle: Darstellung der Stadt Münster)

Im Konstruktivem Ingenierubar lässt sich dieser Prozess ebenfalls kompakt darstellen. Auch hier arbeiten die Bedarfstelle, die Ausschreibungsabteilung und die Zentrale Vergabestelle der Stadt Münster eng zusammen. Das formale Vergabeverfahren läuft ebenfalls über die digitale Vergabeplattform. Am Ende des Prozesses wird wie im Kanal- und Straßenbau auch eine Bauakte mit dem entsprechendem Leistungsverzeichnis (LV) in analoger und digitaler Form an die Bauleitung übergeben. Im Anschluss erfolgt die Bauausführung der Maßnahme.

Die Stadt Münster sowie auch andere Kommunen müssen die Richtlinien zur Durchführung einer Ausschreibung strikt einhalten. Dabei kann es oft zu Hemmnissen kommen.

Baudurchführung

Sind alle nötigen planerische und rechtliche Vorbereitungen getroffen, kann es in die Baudurchführung übergehen. Bauprojekte haben insofern einen Prozesscharakter, als die wesentlichen Arbeitsschritte immer ähnlich gestaltet werden. Anderseits hat jede Baumaßnahme ihre eigenen Herausforderungen, was den Projektcharakter ausmacht.

Nach der Übergabe der Bauakte ist zu prüfen, ob alle Beschlüsse, Genehmigungen und Abstimmungen vorliegen oder gegebenenfalls noch fehlende einzuholen sind (z. B. Grunderwerb). Bei einer Zuschussmaßnahme müssen besondere Anforderungen (z. B. Abrechnung und Termine) geklärt werden. Die Koordinierung der Maßnahme und die Einweisungen des Fachpersonals erfolgen per Gespräche.

Während der Baudurchführung müssen stets angepasste und aktuelle verkehrsrechtliche Anordnungen vorliegen sowie die Lichtsignalsteuerung an der Baustelle muss regelmäßig geprüft werden. Darüber hinaus muss die Bauleitung und/oder die Baufirmen Öffentlichkeitsarbeit in Form von Bürgerinformationseinwürfen und Baustatusmeldungen leisten.

Im Großen und Ganzen richtet sich die Maßnahme nach einem Bauzeitenplan, der im Vorfeld erstellt wird. Im Zuge einer Maßnahme kann es allerdings zu unerwarteten Gegebenheiten kommen, sodass der Plan bei Bedarf angepasst werden muss.

Die Durchführung einer Maßnahme muss natürlich von Seiten der Stadt überwacht werden. Zu Überprüfen sind neben dem Bauzeitenplan auch die Ausführung der Bauleistungen, das Einhalten der Baukosten und die Einhaltung der Arbeitssicherheit. Die Ergebnisse aus der Überwachung und aus einzelnen Gesprächen werden sorgfältig dokumentiert. Gegebenenfalls sind Gütenachweise nach technischen Regelwerken einzufordern, zu prüfen und zu dokumentieren.

Während der Baudurchführung kann es zu vorher nicht bekannten Anliegerwünschen kommen, die im Nachgang berücksichtigt werden müssen.

Nach Abschluss der Baudurchführung müssen die angelegten Bauakten archiviert werden. Es folgt ein Feedbackgespräch mit der bauausführenden Firma, welches mit einer von der Stadt Münster erstellten Checkliste durchgeführt wird. Das gesamte Gespräch wird protokolliert und im Anschluss weitergereicht und auf dem Netzwerk der Stadt hochgeladen. Zuletzt müssen die Leistungen abgenommen sowie bewertet werden, die Gewährleistungsfristen und die Gewährleistungsabnahme verfolgt und die Sicherheitsfreigabe durchgeführt werden.

Zuletzt folgen die zwei Diagramme der IST-Prozesse zu der Baudurchführung (siehe nachstehende Abbildungen). Das zweite Diagramm beschreibt den Prozess innerhalb des Konstruktiven Ingenieurbaus der Stadt Münster.

Die Baudurchführung - Der IST-Prozess (Quelle: Darstellung der Stadt Münster)

Nach Abschluss der vorangegangenen Prozesse erfolgt nun die Bauausführung. Das Besondere hier ist die permanente Öffentlichkeitsarbeit sowie die Bauüberwachung. Die Abteilung Bau, Verkehrs- und Erhaltungsmanagement des Amtes für Mobnilität und Tiefbau der Stadt Münster arbeiten in diesem Prozess nicht nur mit der beauftragten Baufirma, sondern auch mit Dritten wie der Stadtwerke Münster oder Telekommunikationsanbieter zusammen. Für die abschließende Abrechnung und die Bestandserfassung wird ebenfalls das Amt für Finanzen und Bürgerbeteilung herangezogen.

Die Baudurchführung im Konstruktivem Ingenieurbau - Der IST-Prozess (Quelle: Darstellung der Stadt Münster)

Im Gegensatz zum Kanal- und Straßenbau kann es im Konstruktivem Ingenieurbau bei der Abnahme der Maßnahme zusätzlich zu einer H1-Prüfung (1. Hauptprüfung) kommen. Darüber hinaus wird das beauftrage Ingenierubüro in dem Prozess der Bauausführung im Bereich der Überwachung und des Controllings mit eingebunden. Wie im Kanal- und Straßenbau auch endet der Proozess mit der Archivierung der Bauakte in analoger und digitaler Form. Die Bestandsdaten zu den einzelnen Bauwerken müssen im Nachgang regelmäßig gepflegt werden.

Instandhaltung

Ist eine Infrastrukturanlage gebaut worden, muss diese auch instandgehalten werden. Damit sind alle Maßnahmen, die zur Feststellung und Beurteilung des Ist-Zustandes sowie zur Bewahrung und Wiederherstellung des Soll-Zustandes von technischen Anlagen und Komponenten eines Systems herangezogen werden, gemeint. Die Instandhaltung ist der laufende Prozess der regelmäßigen Pflege und Wartung des Betriebsvermögens. Sie wird differenziert in ausfallbedingte und vorbeugende Instandhaltung.

Das Ziel der Instandhaltung ist eine weitgehende Vermeidung von Ausfällen durch planmäßige Inspektion, Pflege, Wartung und Reparatur der Maschinen-, Anlagen- und Elektrotechnik sowie der Baukörper. Grundlegende Anforderungen sind in der Selbstüberwachungsverordnung (SüwVKom/Abw) beschrieben. Grundsätzlich werden Arbeiten nur durch entsprechend qualifiziertes Personal durchgeführt. Je nach Erfordernis werden externe Fachkundige, befähigte Personen oder zugelassenen Überwachungsstellen (ZÜS) beauftragt. Auch die Instandhaltung muss regelmäßig dokumentiert werden.

Rückbau

Ein Rückbau kann erforderlich sein, um den Bestand nachhaltig fortentwickeln und einer zeitgemäßen Nutzung zuführen zu können. Nachhaltig ist sie dann, wenn ein ganzheitlich angelegtes Rückbaukonzept vorliegt und die besonderen Bedingungen für einen selektiven Rückbau sowie die technischen Arbeitsschutzbedingungen eingehalten werden. Wichtig ist ebenfalls die fachgerechte Entsorgung von Abfällen. Eine Bestandsaufnahme dient der Aufklärung zu der Baustruktur, der Schadstoffe sowie der Altlastenkontamination. Bei der Durchführung eines Rückbaus sind gegebenenfalls umfangreiche Maßnahmen für den Umgang mit Gefahrenstoffen zu erstellen (siehe § 2 BaustellV). Der Bauherr ist zu einer ordnungsgemäßen Verwertung von Abfallprodukten verpflichtet, soweit dieses im Rahmen seiner Möglichkeiten und Zumutbaren liegt. Dazu müssen alle Abbruchmaterialien identifiziert und abfallrechtlich deklariert werden. Dabei sind technische Arbeitsschutzbedingungen, der selektive Rückbau und die Abfalltrennung und Entsorgung zu berücksichtigen.

Interne und externe Kommunikation

Innerhalb der oben vorgestellten Prozesse ist es wichtig, dass ein interner und externer Informationsfluss gepflegt wird. Das heißt, dass die Deckung des Informationsbedarfs der Mitarbeitenden, interessierter Kreise und der Öffentlichkeit gewährleistet wird. Mit inbegriffen sind die Regelung von Zuständigkeiten, Häufigkeiten und Anzeigepflichten. Unter interne Kommunikation wird in diesem Zusammenhang die Verständigung aller Mitarbeitenden innerhalb der gesamten Stadtverwaltung verstanden. Und unter externe Kommunikation die Verständigung mit interessierten Parteien, wie die Öffentlichkeit, die Presse, die Aufsichtsbehörden oder politische Gremien.

SOLL-Prozesse

Planung

Soll-Prozesse Planung erweitert um BIM-Prozesse

Erläuterung!

- Die Ersatzbaustoffverordnung wird in den SOLL-Prozessen der Stadt Münster zukünftig mit berücksichtigt. Zu dem Zeitpunkt der Erstellung der Prozesse konnte diese noch nicht mit eingebunden werden.

- Interne Geschäftsanweisung für Planung muss stetig hinsichtlich der Ressourcenschonung und alternativer Bauweisen angepasst werden.

- Zukünftig Erstelllung einer Bauleitlinie für den Tiefbau (siehe Gebäudeleitlinien für den Hochbau der Stadt Münster (ggfs. Link dazu einfügen, falls man diese online abrufen kann)).

Erläuterung BIM Planungsprozesse

- Um mittelfristig ein BIM-konforme Planung zu etablieren, sollten frühzeitig die AIA (BIM-Lastenheft) , sowie der BAP (BIM-Pflichtenheft) erstellt werden.

- Die definierten Informationen fließen in die iterative Modellerstellung mit ein. Diese werden regelmäßig auf Kollisionen und Plausibilität geprüft. Konfliktpunkte werden mit Hilfe des standardisierten BCF mit dem Modell verknüpft.

- Das BIM Modell kann als die Basis für die folgende Ausschreibungsphase dienen.

Ausschreibung

Soll-Prozesse Ausschreibung erweitert um BIM-Prozesse

Erläuterung!

Erläuterung BIM Ausschreibungsprozesse

- Auf Basis der nach AIA und BAP erstellten BIM-Modelle können die Ausschreibungsunterlagen abgeleitet werden.

- Diese digital erstellten Unterlagen werden vor der Veröffentlichung bspw. mit entsprechenden Regeltools geprüft.

- Sofern auch die Angebote digital eingehen, können diese mit dem Ausschreibungsunterlagen bzw. dem Ausschreibungsmodell verglichen werden und eine Modell-basierte Zuschlagerteilung erfolgen.

-Die Vergabeunterlagen werden abschließend digital verwaltet.

Baudurchführung

Soll-Prozesse Baudurchführung erweitert um BIM-Prozesse

Erläuterung!

Erläuterung BIM Bauausführungsprozesse

- Auch hier dienen die in AIA und BAP definierten Anforderungen die Basis.

- Für die Bauausführung werden die digital abgelegten Fachmodelle (Statisches Modell, Bauablaufsimulation, Bauzeitendiagramme etc.) herangezogen.

- Während der Bauphase wird das Gesamtmodell stetig erweitert, sodass der aktuelle Bauzustand auch digital abgebildet werden kann.

- Protokolle und Zertifikate werden mit den entsprechen Teilbauwerken bzw. Bauteilen verknüpft und können jederzeit abgerufen werden.

- Sowohl Auftraggeber als auch Auftragnehmer können das Modell auf Konformität und Plausibilität prüfen.

- (Zwischen-)Abrechnungen können auf Basis von Baufortschrittsmodellen durchgeführt werden.

- Die Endabrechnung erfolgt analog anhand des As-built Modells im Endzustands.