Grundlage für die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Kommunen

Im Leitfaden: 1.2.2 Wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Kommunen sind sehr unterschiedlich und hängen von verschiedenen Faktoren, wie beispielsweise der Größe der Gemeinde, ihrer Lage, der wirtschaftlichen Struktur und der politischen Situation, ab. Im Folgenden sind einige wichtige Faktoren aufgeführt, die die wirtschaftliche Situation von Kommunen beeinflussen.

Die wichtigste Einnahmequelle von Kommunen sind Steuern und Abgaben wie die Grundsteuer, die Gewerbesteuer und die kommunale Einkommensteuer. Die Höhe der Steuern hängt von verschiedenen Faktoren, wie beispielsweise der wirtschaftlichen Lage und der Steuerpolitik auf nationaler und regionaler Ebene, ab, sodass Kommunen, die eine starke Wirtschaftsstruktur mit vielen ansässigen Unternehmen haben, in der Regel höhere Steuereinnahmen und mehr Arbeitsplätze generieren als Kommunen mit einer schwachen Wirtschaftsstruktur. Die damit verbundenen Steuereinnahmen sind den Kommunen im Zusammenhang mit der Selbstverwaltung und der damit einhergehenden finanziellen Eigenverantwortung verfassungsrechtlich garantiert.

Dabei hat die demografische Situation einer Kommune ebenfalls einen Einfluss auf die wirtschaftliche Lage von Kommunen bzw. die Möglichkeiten zur Investition in die Infrastruktur. Kommunen mit einer alternden Bevölkerung haben in der Regel höhere Kosten für die Infrastruktur und die Sozialsysteme, während Kommunen mit einer jungen Bevölkerung in der Regel höhere Investitionen in die Bildung und die Kinderbetreuung benötigen. Aber auch politische Entscheidungen auf nationaler und regionaler Ebene können einen Einfluss auf die wirtschaftliche Situation von Kommunen haben. Zum Beispiel können Änderungen in der Steuerpolitik oder der Vergabe von Fördermitteln die finanzielle Situation von Kommunen positiv oder negativ beeinflussen.

Neben den Steuereinnahmen können Kommunen auch zusätzlich Zuwendungen vom Bund, Land oder der Europäischen Union erhalten, um ihre Infrastrukturprojekte zu finanzieren. Die Höhe dieser Zuwendungen, auch Refinanzierung genannt, hängt von verschiedenen Faktoren, wie beispielsweise der Art des Projekts, der politischen Situation und der verfügbaren Finanzmittel, ab.

Die Einnahmequellen werden gesetzlich geregelt, sodass beispielsweise das „Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW)“ für die durch Gemeinden und Landkreise erhobenen „Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge)“ (§1 Satz 1 KAG NRW) gilt, falls keine „Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen“ (§1 Satz KAG NRW). Diese Abgaben werden dabei auf Grundlage einer Satzung erhoben (§2 Absatz 1 Satz 1 KAG NRW). Als Gebühren werden dabei in §4 Absatz 2 KAG NRW „Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit - der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden“ definiert.

In der dargestelltenTabelle ist eine Übersicht über die anlagenspezifischen zu erhebenden Abgaben sowie andere Finanzierungsmöglichkeiten im Bereich der kommunalen Infrastrukturanlagen unterschieden nach den drei Infrastrukturanlagen Brücke, Kanalisation und Verkehrsflächen dargestellt. Ziel dieser Übersicht ist es, einen Eindruck der Vielfältigkeit der Finanzierungsmöglichkeiten zu geben, wobei aufgrund der hohen Komplexität und Vielfältigkeit von einer eine vollständigen Darstellung abgesehen wird.

Tabelle: Übersicht über die anlagenspezifischen kommunalen Finanzierungsmöglichkeiten bei Infrastrukturanlagen

Infrastruktur-anlage	Finanzierungsart	Anlass	Anteil Kommune, Anteil Bürger, Höhe des Betrags	Bedingungen	Grundlage
Brücke	-	-	-	-	-
Kanalisation	Zuschüsse und Darlehen	„Investitionen in den Erhalt und den Ausbau der abwassertechnischen Infrastruktur“ (NRW.Bank)	Fördergeber: NRW.BANK, Land, Bund Darlehen in Höhe von max. 5 Mio. € und grundsätzlich bis zu 50 % Finanzierungsanteil	Ratendarlehen mit einer Laufzeit von 30 Jahren Antragsberechtigte sind u. A. Gemeinden, Gemeindeverbände, kommunale Einrichtungen, Privatpersonen	(ZunA NRW)
	Erschließungsbeiträge	„erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen“ § 1 EBS	Anteil der Stadt Münster: 10 % des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes Anteil Verteilung der verbleibenden 90 % des beitragsfähigen Erschließungsbeitrages auf die Grundstückseigentümer oder Erbbauberechtigten, deren Grundstücke durch die Erschließungsanlage baulich oder gewerblich nutzbar werden in Abhängigkeit der Größe und der baulichen Nutzbarkeit des Grundstückes Besonderheit: bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands werden lediglich 25 % des Erschließungsaufwands von Mischsystemen und 50 % des Erschließungsbeitrags von Trennsystemen berücksichtigt		Satzung für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen in der Stadt Münster -Erschließungsbeitragssatzung (EBS) - 66.07
	Kanalanschlussbeitrag	„Anschaffung, Herstellung und Erweiterung der gemeindlichen Abwasseranlage“ §1 KBS	In Abhängigkeit von der Art des Bebauungsgebiets nach dem Bebauungsplan sowie der maximalen Vollgeschosszahl nach dem Bebauungsplan wird die Grundstücksfläche vervielfältigt und mit einem festgelegten Quadratmeterpreis multipliziert (§§3 und 4 KBS) Reduzierung des Beitrags bei fehlender Möglichkeit eines Vollanschlusses (§5 KBS) Gesonderte Kostensätze für Hausanschlüsse (§§ 9 ff KBS)		Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) [4] Satzung über die Erhebung von Kanalanschlussbeiträgen und den Kostenersatz für Hausanschlüsse in der Stadt Münster (Kanalbeitragssatzung - KBS) 66.03
	Abwassergebühren	„Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage“ bzw. „zu entrichtende Abwasserabgabe“ §1 Absatz 1 AGS	Gebühren sind in der Regel von der Art und Menge des Abwassers abhängig wobei der Berechnung zum Teil auch Flächenangaben zugrunde gelegt werden (vgl. „Gebührentarif zur Abwassergebührensatzung der Stadt Münster“ AGS)		Abwassergebührensatzung der Stadt Münster (AGS)
Verkehrsflächen	Beiträge für „den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wegen und Plätzen“ §8 Absatz 1 KAG NRW als „Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 2, bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung“ § 8 Absatz 2 KAG NRW Straßenbaubeitrag	„Herstellung, Anschaffung und Erweiterung [...] bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung“ § 8 Absatz 2 KAG NRW	„Inhalt und Umfang der beitragsfähigen Maßnahme wird durch das Bauprogramm bestimmt“ §1 Absatz 2 Straßenbaubeitragssatzung (66.08), wobei der Beitrag für „den Grunderwerb, die Freilegung, die Fahrbahn, die Radwege, die Gehwege, die gemeinsamen Geh- und Radwege, die Parkstreifen, die Beleuchtungsanlagen, die Entwässerungsanlagen, die Grünstreifen“ erhoben werden kann (§7 Straßenbaubeitragssatzung (66.08)) wobei die Beitragspflichtigen in Abhängigkeit der Straßenart und -einrichtung einen Anteil zwischen 40 und 80 % zu entrichten haben (Anlage Straßenbaubeitragssatzung (66.08))	Falls nicht das Baugesetzbuch anzuwenden ist	Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) bzw. Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für Straßenbaumaßnahmen in der Stadt Münster - Straßenbaubeitragssatzung (66.08)
	Zuschüsse	Förderung von investigativen Maßnahmen „die zur Verbesserung der kommunalen Verkehrsverhältnisse“ §1 Satz 2 FöRi-kom-Stra im Sinne von einer erhöhten Sicherheit oder einer erhöhten Leistungsfähigkeit führen	Förderung von investiven Maßnahmen mit einer max. 80 % der förderfähigen Ausgaben	Förderfähig sind Gemeinden, Gemeindeverbände sowie privatrechtliche Unternehmen mit kommunaler Mehrheitsbeteiligung Es sind Bagatellgrenzen zu überschreiten, die maßnahmenabhängig sind Unterlagen zum Vorhaben	FöRi-kom-Stra (Richtlinien zur Förderung des kommunalen Straßenbaus (Förderrichtlinien kommunaler Straßenbau))
	Erschließungsbeiträge	„erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen“ § 1 EBS wie Straßen und Plätze	Anteil der Stadt Münster: 10 % des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes Verteilung der verbleibenden 90 % des beitragsfähigen Erschließungsbeitrages auf die Grundstückseigentümer oder Erbbauberechtigten, deren Grundstücke durch die Erschließungsanlage baulich oder gewerblich nutzbar werden in Abhängigkeit  der Größe und der baulichen Nutzbarkeit des Grundstückes		Satzung für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen in der Stadt Münster -Erschließungsbeitragssatzung (EBS) - 66.07
	Kostenerstattungsbeiträge für Ausgleichsmaßnahmen	Neubau von Häusern und Straßen	Die Stadt hat Anspruch auf die Erstattung der erstattungsfähigen Kosten durch die Vorhabensträger oder Grundstückseigentümer. Erstattungsfähige Kosten setzen sich aus Kosten für „Erwerb und Freilegung der Fläche für Ausgleichsmaßnahme“ §2 Absatz 2 Nummer 1 Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen nach §§ 135 a – 135 c BauGB in der Stadt Münstesowie Kosten für „die Ausgleichsmaßnahme einschließlich ihrer Planung, Fertigstellungs- und Entwicklungspflege“ §2 Absatz 2 Nummer 2 Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen nach §§ 135 a – 135 c BauGB in der Stadt Münster		Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen nach §§ 135 a – 135 c BauGB in der Stadt Münster (32.22)
	Zuweisung	Straßenausbaubeitrag oder Ablösevereinbarungen	100 %ige Übernahme durch das Land Nordrhein-Westfalen möglich	§ 8 Absatz 1 Satz 2 KAG NRW umlagefähiger Aufwand muss in der Regel auf Grundlage der Schlussrechnung bereits ermittelt worden sein (Abschnitt 4.1 Satz 2 Förderrichtlinie Straßenausbaubeiträge) bzw. muss eine fiktive Beitragsberechnung bei Ablösevereinbarungen vorliegen (Abschnitt 4.2 Absatz 2 Satz 1)	Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen an Kommunen zur Entlastung von Beitragspflichtigen bei Straßenausbaumaßnahmen in Nordrhein-Westfalen (Förderrichtlinie Straßenausbaubeiträge)
	Benutzungsgebühren	Straßenreinigung (regelmäßig sowie außergewöhnlich) inkl. Winterwartung ausgenommen der auf die Anlieger übertragenen Pflichten	Gebühren sind in der Regel in Abhängigkeit von der Grundstückfrontfläche sowie der Reinigungshäufigkeit zu entrichten wobei der Gebührensatz „bei Straßen, die nach der Straßenreinigungssatzung besondere Bedeutung für den Durchgangsverkehr gegenüber ihrer Bedeutung für den Anliegerverkehr besitzen, [...] um 10 % zu ermäßigen“ ist	Gebührenpflichtig sind die Grundstückeigentümer	Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Münster (Straßenreinigungssatzung) (70.01) in Verbindung mit der Straßenreinigungsgebührensatzung der Stadt Münster (70.01.1)

Generell ist es wichtig, dass Kommunen eine langfristige Perspektive und eine sorgfältige Finanzplanung bei all den ihnen obliegenden Aufgaben und somit auch bei den in ihrer Baulast liegenden Infrastrukturanlagen anstreben, um ihre wirtschaftliche Lage zu verbessern und eine nachhaltige Entwicklung ihrer Gemeinde zu erreichen. Für den Bereich der Infrastrukturanlagen bedeutet dies in der Regel, dass die Kommunen hierfür, aus den meist ohnehin begrenzten finanziellen Mittel, zur Erfüllung all ihrer Aufgaben Mittel im Haushaltsplan veranschlagen müssen. Die für den Bereich der Infrastrukturanlagen veranschlagen Mittel werden dabei sowohl für den Bau neuer Infrastrukturanlagen als auch für den Erhalt oder gar Rückbau bestehender Infrastrukturanlagen verwendet. Kommunen stehen dabei vor der Daueraufgabe mit geringen finanziellen Mitteln dem Werteverlust der Infrastrukturanlagen bestmöglich entgegenzuwirken. Dieser Wertverlust ist für die unterschiedlichen Infrastrukturanlagen über einen Zeitraum von 14 Jahren (gemessen ab 2007) in der untenstehenden Abbildung dargestellt.

Wertverlust der Verkehrsinfrastruktur am Beispiel der Stadt Münster (Quelle: Stadt Münster)

Um eben diesen Wertverlust, aber auch das Vermögen, die Schulden und die Erfolge der Kommune darzustellen, ist die Umsetzung der sogenannten kaufmännischen doppelten Buchführung (kurz „Doppik“) „weit verbreitete Praxis in deutschen Kommunalverwaltungen“. Die Doppik wird dabei „auf der Grundlage der jeweiligen Landesregelungen in den Kommunalverwaltungen umgesetzt“, in Nordrhein-Westfalen entsprechend auf der des „Gesetz[es] zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (NKF Einführungsgesetz NRW - NKFEG NRW)“ vom 16.11.2004. Mit dem Einführen der Doppik wird „von der zahlungsorientierten kameralen auf eine ressourcenorientierte Rechnungslegung“ umgestiegen, wodurch „Transparenz über das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch eines Haushaltsjahres sowie über die Höhe und Zusammensetzung des Vermögens und der Schulden der Kommune zu einem Stichtag“ geschaffen werden soll.

Die für die Erfüllung einer Aufgabe zur Verfügung stehenden finanziellen sowie personellen Ressourcen werden dabei durch die Erstellung des Haushaltsplans festgelegt. In diesem Haushaltsplan einer Kommune ist ein Gesamtplan für ein Haushaltsjahr hinterlegt, der genau festlegt, wie welche personellen und monetären Ressourcen zu nutzen sind und welche Mittel für gewisse Maßnahmen und Aufgaben zur Verfügung stehen. Kommunen wie die Stadt Münster müssen sich bei der Erstellung ihres Haushaltsplanes strikt an die rechtlichen Rahmenbedingungen halten. Dabei hat sie „für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen“ §78 Absatz 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). In dieser Haushaltssatzung werden folgenden Festsetzungen vorgenommen (§78 Absatz 2 GO NRW):

1. Haushaltsplan,
2. Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und der Verringerung der allgemeinen Rücklage,
3. Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung,
4. Steuersätze, die für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind,
5. Jahr, in dem der Haushaltsausgleich wiederhergestellt ist.

Die Bestandteile und Anlagen eines Haushaltsplanes sind in der untenstehenden Abbildung dargestellt.

Bestandteile und Anlagen des Haushaltsplans, eigene Darstellung auf Grundlage der

Siehe auch Exkurs zur Erstellung des Haushaltsplans in der Stadt Münster

Zum Ende eines Haushaltsjahres hat die Kommune auch ihre Infrastrukturanlagen als Teil der in ihrer Verantwortung liegenden Vermögensgegenstände zu verzeichnen sowie den damit in Verbindung stehenden Wert anzugeben (§91 Absatz 1 GO NRW). Mit der Erstellung der sogenannten Eröffnungsbilanz waren die Kommunen bei der Einführung der Doppik demnach erstmalig dazu verpflichtet, vorsichtig geschätzte Zeitwerte für den Wert der Vermögensgegenstände festzulegen (§92 Absatz 1 & 2 GO NRW). Diese in der Eröffnungsbilanz festgehaltenen Zeitwerte gelten in den Folgejahren als Anschaffungs- oder Herstellungskosten (§92 Absatz 2 Satz 2 GO NRW) und werden in der Regel linear abgeschrieben wobei lediglich die Haushaltsjahre berücksichtigt werden „in denen der Vermögensgegenstand voraussichtlich genutzt wird“ §36 Absatz 1 KomHVO NRW. Dabei dürfen nach dem Komponentenansatz nach §36 Absatz 2 KomHVO NRW „bei Straßen, Wegen und Plätzen in bituminöser Bauweise mit Unterbau [...] für die Komponenten Deckschicht und Unterbau unterschiedliche Nutzungsdauern bestimmt werden“. Die für die Abschreibung festzulegende wirtschaftliche Nutzungsdauer wird dabei durch das zuständige Ministerium in Abschreibungstabellen bekannt gegeben (§36 Absatz 4 KomHVO NRW). Ein Auszug des Rahmens dieser festzulegenden Nutzungsdauern ist in der nachstehenden Tabelle zu sehen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die tatsächlich anzusetzenden Nutzungsdauern nach §36 Absatz 4 Satz 2 KomHVO NRW an die „tatsächlichen örtlichen Verhältnisse“ anzupassen sind.

Tabelle: Auszug des Rahmens der Gesamtnutzungsdauern für Infrastrukturanlagen nach

Infrastrukturanlage	bauliche Anlage	Nutzung in Jahren
Brücken	Brücken (Holzkonstruktion)	20 - 40
	Brücken (Mauerwerk, Beton- oder Stahlkonstruktion, Verbundsystem)	50 - 100
Kanalisation	Abwasserkanäle	50 - 80
	Straßenabläufe einschließlich Anschlusskanäle	50 - 80
Verkehrsflächen	Straßen (Anlieger-, Hauptverkehrsstraßen), Wege, Plätze, Parkflächen	30 - 60
	Straßenkomponente - Deckschicht	10 - 30
	Straßenkomponente - Unterbau	30 - 80
	Wege, Plätze, Parkflächen in einfacher Bauart	10 - 30